小亨利的綠色森林

在核能議題的爭論中，常見被反對者引用的例子是奧地利。奧地利是個非核化運動的前輩，早在1979年美國三浬島核電廠事故之前，就以全民公投方式停止核能的開發應用，並將非核完成立法。因此這個例子被拿來作範例來看，甚至當作追求非核的標竿，把當時成功阻止興建完成Zwentendorf核電廠營運的公民行動，視作我們應該群起覺醒的前例。

當然，公民意識的價值，能強化大家對共同問題的關心，監督關係社會不適當的作為。然而，奧地利的非核化，不能僅僅解釋成做與不做的決定，以及公民意識的覺醒那麼簡單，它有環境條件甚至文化層面的結構基礎。所以我們在看這個案例，不能選擇性的引申，更不能以管窺豹，只關心看到的顏色！

一、 背景

奧地利位處中歐，與七國相鄰，近代史上是歐洲文化匯集的中心，也是各方勢力緩衝之地。由於地理條件與自然資源等有形因素，以及歷史與文化等無形因素緣故，這個國家對自己的定位與發展有著獨特見解。例如在政治上宣佈為中立國，經濟上不追求工業化，對人文與自然的和諧互利，有著如信仰般的堅定執著。這樣的群體信念，使得國家政策的制定，與許多已開發國家的方向有明顯的差別。以能源來說，奧地利有自有能源的優勢，卻又不過度使用，甚至選擇性進口；對於低碳能源，也是選擇性發展，與其他歐洲國家尋求經濟性最高的選項不同，例如核能。以經濟效益、減碳能力，還有從國家能源安全角度而言，核能都是已開發國家，甚至許多開發中國家採用或考慮的能源種類之一，卻被奧地利排除在其能源多樣選擇之外，確實令人好奇。雖然影響能源政策中核能角色的主要因素在最近20多年才出現，包括實際發生的幾次核電廠嚴重事故，以及高碳能源帶來解決氣候變遷與環境污染問題的迫切性，奧地利卻早在這些因素出現之前就已做了決定，而且一去不返，不考慮回頭。

本文將介紹奧地利能源政策及探討其非核化歷程。

二、 發展的能源選擇

奧地利是以自然環境保護完善著稱的國家，而自然資源條件提供多種可取得之自有能源，使其對發展所需能源的掌握，佔有較大自主優勢與彈性，這種先天條件，是該國對能源的選擇與取捨，不會受到過多限制，而享有充分彈性的原因。

由於國土範圍地形以高山為主，且屬較高緯度地區，積雪融冰，水資源豐沛，提供水力發電有利條件；由於水氣被高山阻擋，以積雪形式貯存，致使其他區域降雨時間縮短，也有利於太陽能產業的發展。此外，雖然中西部阿爾卑斯山脈阻礙較多，其間仍有空曠與廣大丘陵地面積，地形向東變得平緩，延伸至匈牙利平原，構成發展風力的條件。以上三者均屬於自有能源，而且是可再生能源，其供應比例接近總需求的1/3，在歐洲僅在瑞典與拉脫維亞之後。憑着這些得天獨厚的條件，奧地利的能源政策與其他缺乏資源的國家考慮不同，是很正常的。

雖然自主能源比例高，奧地利仍需填補發展所需供應不足之缺口，以保障能源足夠的安全性(Security)。雖然自主能源比例不低，但主要是再生能源，成本較高，對於需求較多能源的產業，若偏重再生能源供應將墊高生產成本，使產品不具競爭力。因此只能藉由進口石油、煤、天然氣等化石能源方式，填補這一部分相關產業所需，也供應耗能之暖氣與民生之用。此外，由於電力生產上也有經濟問題考量，不能以再生能源為主力，況且也不足夠。以奧地利傳統最重要的工業—鋼鐵、石化、紡織來說，依靠再生能源太過昂貴。奧地利從二種途徑滿足民生與產業電力需求：一是依賴火力電廠，一是從鄰近國家購買電力。此二途徑對奧地利來說幾無任何取得之障礙。以火力電廠來說，雖應用淨化科技，其使用化石能源所造成碳排放與汙染問題，相對於再生能源得到的正面效益，似乎十分微小，並不為大家在乎。至於在進口能源的取得上，包括電力輸入，都是陸地跨國境運輸，可交易國家近在咫尺，幾乎沒有困難與風險。這種情形下，佔奧地利能源需求大約2/3的進口能源所扮演的角色，只類似一種填補能源結構的貿易手段，在該國能源安全的結構中，相對十分穩定，有如在後院生產，不致成為影響發展的困擾因素。

若從能源需求端的角度來看，奧國土地面積接近台灣三倍，人口僅八百多萬，供應能力與能源需求的平衡相對容易調控掌握，應不致擔心發生短缺之安全問題。更大差別是：奧地利產業發展著重於非人力密集而為知識密集之方向，例如觀光、生技等，使得發展與能源依存度不高，經濟成長所需之能源密集度亦低。在這種情況下，奧地利的確明顯擁有較多本錢與空間，在能源政策的規劃上走不同的路。

所以，奧地利之走向非核化國家，從以上特殊的能源選擇的背景條件來看，並不會令人驚訝，但也不是可作為普遍性的標準，被其他國家作為模仿例證。

三、 非核化過程

在1970年代，使用核能是一種先進的象徵，早期在歐洲各國積極發展核能之際，奧地利亦難免受影響，1960年代經過政府與國會討論後，獲得共識，由政府釐訂核電發展計畫，規劃興建6座核電廠，並於1972年開始在Zwentendorf興建第一座。該廠採沸水式反應器系統，所需經費約合今日10億歐元，由奧地利各電力公司合資，交給德國KWU公司建造。

這座電廠預定在1978年商業運轉，為了讓這種全新的能源取得方式獲得民眾支持，政府於1976年開始規畫一系列宣導計畫，宣傳核能發電的好處。未料，這些宣傳激起社會對此議題的討論，各種意見爭論激烈，並導致1977年進行了多場大型示威活動。為了平息爭議，奧地利政府決定交由民意決定核電發展政策是否持續，遂於1978年11月舉辦公民投票，也決定已興建好的第一座核電廠是否運轉。

投票結果，反對核電的百分比為50.47%，以極小比例超過贊成者，使得發展核電政策止步，完工的電廠也不得運轉。為此，奧地利國會於當年12月通過支持奧地利為非核國家的聯邦法案(BGBl No. 676/1978: Bundesgesetz über das Verbot der Nutzung der Kernspaltung für die Energieversorgung in Österreich)，禁止利用核分裂作為能源。該法案有效期限至1998年3月，後於1997年無異議通過維持該法案之有效性。而1999年，國會另通過憲法(BGBl No. 149/1999: Bundesverfassungsgesetz für ein atomfreies Österreich)，進一步確立奧地利非核的立場根據，並禁止任何核子物料之儲存、進入國境，及經由國境運送，除非與國際義務相牴觸。奧地利成為全球第一個完成立法排除核能的國家。

奧地利1978年公投，使得位於Zwentendorf的第一座核電廠不得運轉之後，更立法禁止使用核能。隔年即發生全球首例之核電廠嚴重核子事故，美國三浬島核電廠部分爐心融毀讓舉世震驚，這事故促使奧地利相信公投的選擇是正確的，而1986年發生的烏克蘭車諾比核電廠事故，讓地處中歐的奧地利受到污染威脅，是被事故影響最嚴重的國家之一，這大大強化社會與各政黨反對核電的比例，成為絕對多數，在沒有其他可與之抗衡的不同意見下，奧地利非核的國家立場，自此堅定不移。

由於氣候變遷議題顯示碳排放問題嚴重性日益迫切，在2011年日本福島核電廠事故發生前，奧地利輿論曾一度出現發展核電以減少二氧化碳排放量之論點，但在福島核事故發生後，該議題已完全銷聲匿跡。奧國媒體曾在社論上指出：「反核」大概是奧地利過去數十年來，朝野各黨派唯一意見相同之政治主張。

目前奧地利聯合之執政「社民黨」（SPÖ）與「人民黨」（ÖVP）皆不同意發展核電，自福島核事故後，奧地利聯邦經濟家庭與青年部(Federal Ministry of Economy, Family and Youth)更在新的「能源政策白皮書」中訂定目標，冀望藉加速發展再生能源、改善各類電廠發電效率、以及推動電力來源認證等措施，在2020年底之前達到電力完全自給自足，進而防杜國外進口之電力含有核電之可能性。

四、 能源政策對非核的作法

先看奧地利能源政策的內涵。

奧地利能源並不採取太多選項，原因不是可選擇者不多，而是已有充沛之自有能源、取得進口能源有其便利性，以及對適用能源有所取捨。該國能源之中央主管機關為奧國聯邦經濟家庭與青年部，而電力規劃及管控機關為奧國能源管控局（Energie-Control Austria）。在傾向保護環境的國家目標下，其能源以利用再生能源為基礎，但為維持來源多樣性，亦避免本國能源枯竭。

在奧地利國家目標中，能源的選擇，必須達到下列目標：（1）能源供應之安全性；(2) 能源效率；(3) 發展再生能源。在這些原則的基礎上，其能源政策主要是針對使能源供應與消耗取得平衡，在各個層面提高能源之生產與使用效率。此外，必須提高每種能源能穩定供應的安全性，努力實現能源自主的程度，並不能忽略考慮成本效益。

以上政策目標之背景前面已做介紹。在此政策指導之下，能源選項完全不理會核能發電，但是在實際做法上，卻不得不面對一個尷尬的狀況：進口能源中，電力有來自鄰國核能電廠產生的電力。對堅持非核的目標而言，進口核電廠電力，會令人懷疑奧地利不過是虛張聲勢罷了。

進口電力的目的之一，前面已指出包含經濟因素，亦即降低用電成本。然而面對「假」非核的懷疑，或被認為表裡不一，必須對上述情形有所對策，惟將對「電價」造成衝擊。奧國政府將採取漸進方式，徹底隔絕核電。據估計，未來數年奧地利平均電價將急速上漲，實質成長率可能高達25%，主要原因有二：

(1) 因德國係奧地利主要電力進口來源，而福島事件後，德國的非核政策導致其電力總生產量下降，用電尖峰時期甚至反而還要從奧地利進口電力救急。而從前奧地利會從德國進口電力，主因為較符合經濟效益（核電較奧國本土之發電成本為低），因此有些奧國電廠寧願讓發電機閒置，而向德國買電供應本國用戶。根據奧國經濟家庭與青年部擬定的新能源政策，未來奧地利將逐漸減少「核電」進口，目標訂於2020年達成「零核電」。

(2) 2011年奧地利再生能源使用率為31%（2010年為30.8%），根據上述新能源政策，奧國政府希望能於2020年達到34%歐盟訂定的目標量。為此，奧國政府將每年增加補助之預算，獎勵民間企業發展再生能源，惟其成本須由全國納稅人分擔，間接增加電費。

以上作法目的都在追求徹底的「非核」，即使犧牲經濟效益亦然。奧地利有決心走下去，姑不論其先天優勢條件如何，其堅持一個信念三十多年，還是值得敬佩的。

五、 我國與奧地利的差異

我國關於核能與核四的發展，一直是社會極為關注的議題，也帶來許多爭議；自福島核事故之後，各種不同意見的爭論，愈演愈烈。許多人將奧地利Zwentendorf核電廠被凍結的遭遇視為反核成功的最佳範例，不僅大為宣揚，並鼓吹移植至我國，甚至關聯在「公民意志的展現」這樣神聖的社會價值之下。但以Zwentendorf核電廠為案例來看我國核四或核能的未來，恐不能一廂情願地延伸，將作法全盤套用，甚至認為應立即採取相同手段。而應進一步了解該案的背景因素，探討奧地利進行非核化的歷程，才能掌握這個單一事件發生的全貌，較正確看待它所代表的意義。

我國已有「非核家園」政策，採取「穩定減核」的策略。為何不能將奧地利非核能源政策的做法立即套用過來呢？原因就在兩國之間的可用能源與發展條件，存在根本差異：

(1) 自有能源比例懸殊：自有能源是先天限制，但與能源供應的安全穩定能力密切相關。我國自有能源不到1%，其他皆仰賴進口。而奧地利擁有近30%的自有能源，在維持能源供應的安全程度上，奧地利顯然有能力老神在在，遠遠超出我們。為了維持供應的穩定，盲目模仿奧地利做法是危及這個目標的。

(2) 再生能源比例懸殊：再生能源就是低碳能源。化石能源的汙染以及惡化氣候變遷的危機是全球共識，降低其比例也是各國致力的目標，其影響層面已經從單純能源選擇擴大到經濟、貿易，甚至國際政治。發展再生能源，或是使用低碳排放的核能取代，是目前唯一辦法。奧地利自有能源同時也是再生能源，可供應近1/3的能源需求，幾乎沒有積極發展或採用其它低碳能源的需求與迫切性。我國再生能源比例僅達8%，受限於氣候與地理條件，提升十分困難，因此替換為低碳能源的先天條件，兩國根本無法相提並論。

(3) 進口能源穩定性懸殊：我國高度依賴進口能源，而地理限制使得能源輸入只能經由海路，充滿不確定因素的影響，使得能源供應的安全穩定受到極為嚴峻挑戰。奧地利則與7國相鄰，藉由陸路運輸、管路連結、輸電線路，進口能源不僅可交易對象多，更重要是輸入安全與穩定度遠高於我國面臨情況，甚至可選擇低碳能源作為輸入項目，這些優勢我國都沒有；從維持能源穩定供應的觀點，奧地利幾乎也可以完全忽略採用核能所帶來的效益。

(4) 產業發展方向的差異：奧地利幾乎沒有製造業，屬高耗能產業亦僅鋼鐵業、石化產業而已，且。而觀光、生技等低耗能產業是該國致力推動的產出價值，且卓然有成；整個產業結構對能源的依賴度低於我國，這些影響必然反應於能源政策之中。我國發展條件與奧地利不同，現階段平移類比並無意義的。

(5) 文化層面的差異：這個面向涉及較深層次。奧地利除了先天上佔盡優勢外，文化發展的歷史因素，也使得人民更重視與自然的關係、具備更強的環境意識，以及不過分強調競爭好強的生活態度，這在Zwentendorf核電廠案例中，起了關鍵的催化作用。我國社會活動與人民生活形態，往往相當倚賴能源的供應，對促進能源消耗有推波助瀾效果，這些文化層面的差異，使得能源運用上產生不同的形態，間接對能源政策帶來結構上的難題與選擇上的影響。

六、 結語

不同國家之間，爭取生存發展的條件本來就有先天的差異，在發展策略與作法上，自然不能一概而論，認為一個國家的辦法，對另一個國家也會適合。我們瞭解奧地利的非核化歷程，可以作為我們參考的標的，重要還是須掌握先天差異，瞭解限制條件的不同，然後找出對我們最好的做法。Zwentendorf核電廠案例也讓我們反思自己的劣勢。這種劣勢讓我們喪失可選擇的空間與機會，唯一辦法，是積極轉移劣勢，在能源領域開發出更穩定的方式與做法，這些都應該在我國能源政策中特別列入規劃，然而這些並非一蹴可幾，而需要循序漸進，否則帶來的傷害更大。鼓吹「奧地利能，為何我們不能」看法的人，不能不思考這一點。

參考資料：

1. “Coalition of Nuclear-Free Countries -- Anti-nuclear resolution of the Austrain Parliament”, published by WISE News Communique on September 26, 1997.

2. “Austrian National Report”, under the Joint Convention on the Safety of Spent Fuel and on the Safety of Radioactive Waste Management, May 2003.

3. “Energy strategy and policy”, the Austrian Federal Ministry of Economy, Family and Youth. (http://www.en.bmwfj.gv.at/Energy/Energystrategyandpolicy/Seiten/default.aspx)

4. “Nuclear Energy in Austria”, (http://en.wikipedia.org/wiki/Nuclear_energy_in_Austria)

5. “Austria: First country with official anti-nuclear policy”, published by WISE News Communique on December 19, 1997.

6. “Anti-nuclear movement in Austria”(http://en.wikipedia.org/wiki/Anti-nuclear_movement_in_Austria)

7. 其他。